Bouclier nucléaire en péril - Olivier Zajec

Le Monde diplomatique - Mai 2010, p. 1 11

Traité de non-prolifération

L'idée du traité de non-prolifération nucléaire (TNP) prend racine dans les années 1950, alors que trois pays (Etats-Unis, Russie et Royaume-Uni) détiennent d'ores et déjà l'arme atomique, et que deux autres, la France et la Chine, poursuivent des recherches dont les observateurs d'alors ne doutent pas qu'elles déboucheront (ce sera effectivement le cas, en 1960 pour Paris et en 1964 pour Pékin). Principaux intéressés à une limitation de la course à l'atome militaire, compte tenu de leur statut de puissance la plus avancée en la matière, les Etats-Unis poussent dès le début des années 1950 à un " confinement " diplomatique de la maîtrise étatique de la bombe.

Dans cette logique, le président Dwight Eisenhower propose, le 8 décembre 1953, devant l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies (ONU), la création d'une agence chargée de contrôler l'usage des matières nucléaires (1).

Pour favoriser la paix mondiale (et maintenir leurs statuts respectifs), les autres puissances nucléaires, ou sur le point de le devenir, font rapidement leurs comptes : elles ont également intérêt à ce qu'un dispositif reconnaisse leurs progrès et fasse cesser la " démocratisation " à terme d'un outil de puissance plus que discriminant. Les alliés objectifs ne manquent donc pas à l'entreprise.

Fondée sur le danger d'une prolifération générale, l'idée d'Eisenhower fait son chemin, tout en demeurant longtemps l'otage des rapports de forces entre Etats-Unis et Union soviétique (la guerre de Corée vient à peine de se terminer). Après des débats houleux, l'ONU crée finalement l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) en octobre 1956. Sa vraie mission consiste, selon l'article 3.5 de sa charte, à " garantir que les produits fissiles spéciaux et autres produits, les services, l'équipement, les installations et les renseignements fournis par l'Agence ou à sa demande ou sous sa direction ou sous son contrôle ne sont pas utilisés de manière à servir à des fins militaires ". En contrepartie, explique son article 3.1, elle offre " d'encourager et de faciliter, dans le monde entier, le développement et l'utilisation pratique de l'énergie atomique à des fins pacifiques et la recherche dans ce domaine ".

L'ordre des priorités se trouve donc inversé dans le texte : c'est bien, compte tenu des rapports de forces d'alors, l'alinéa 1 qui découle du 5, et non le contraire. L'AIEA est d'abord un gardien, et ensuite un facilitateur. L'article 3.5 entraîne en outre une conséquence majeure : sous peine de rester un comité technique périphérique et impuissant, l'AIEA doit disposer d'un traité contraignant, qu'elle sera chargée de faire respecter. Pas de gardien sans loi.

Cette " feuille de route " à valeur légale universelle, ce sera le TNP. Le 1er juillet 1968, le texte du traité est signé par quarante-trois Etats (y compris la Corée du Nord). Ratifié le 5 mars 1970, il entre en vigueur pour vingt-cinq ans et va connaître un succès certain, jusqu'à devenir le traité le plus " rassembleur " du monde (trois Etats seulement - Israël, l'Inde et le Pakistan - ne l'ont jamais signé). Dans ses considérations liminaires, le texte reprend l'objectif d'un accès universel à l'atome civil et trace, on l'a oublié, l'idéal d'une humanité sans armes nucléaires. Les signataires entendent en effet " promouvoir la détente internationale et le renforcement de la confiance entre Etats afin de faciliter la cessation de la fabrication d'armes nucléaires, la liquidation de tous les stocks existants desdites armes et l'élimination des armes nucléaires et de leurs vecteurs des arsenaux nationaux, en vertu d'un traité sur le désarmement général et complet sous un contrôle international strict et efficace ". En ce sens, le président américain Barack Obama, dans son discours de Prague sur l'" option zéro " - moins audacieux qu'on ne l'a dit -, aurait aussi bien pu donner lecture du TNP (2).

Double jeu de Washington et de Moscou

En attendant cette " vision béatifique ", le TNP, tel qu'il est rédigé, sanctuarise la technologie atomique militaire au long de dix articles à la fois ouverts et fermés. Ouverts, à l'image des articles 8 et 10, selon lesquels tout Etat signataire peut proposer des amendements au traité ou se retirer si " des événements extraordinaires, en rapport avec l'objet du présent traité, ont compromis les intérêts suprêmes de son pays ". Fermés, comme le sont les articles 2 et 3, coeur réel du texte, qui traitent du dispositif de non-diffusion des plans et matières constitutives des armes, et qui décrivent la renonciation militaire des " Etats non détenteurs d'armes nucléaires " (ENDAN), et le régime d'inspection auquel ils se soumettent sous supervision de l'AIEA, en échange d'un accès aux technologies civiles garanties par les " Etats détenteurs d'armes nucléaires " (EDAN) (3).

Toute la force du traité est là, toute son ambiguïté aussi : il est nécessaire, pour que les abandons consentis librement par les ENDAN soient compensés, que les EDAN réduisent progressivement mais réellement leurs arsenaux d'une part (4), qu'ils diffusent libéralement leur technologie nucléaire civile d'autre part, et qu'ils adoptent aussi des doctrines d'emploi très restrictives, de manière que les ENDAN ne se sentent pas menacés. Aucun des trois points ne donnera jamais vraiment satisfaction, mais, malgré de nombreux débats (5), le TNP se forgera une légitimité, jusqu'à être reconduit en 1995 pour une durée indéterminée. En 1998, enfin, un protocole additionnel garantit une totale liberté de mouvement aux inspecteurs de l'AIEA en mission (6).

Trois difficultés majeures fragilisent le traité : d'une part, la frontière de plus en plus poreuse entre technologies nucléaires civile et militaire ; d'autre part, le caractère déclaratoire du processus de contrôle (les Etats informent l'AIEA des installations à visiter, mais peuvent en dissimuler certaines) ainsi que la non-définition réelle des " preuves " des manquements éventuels ; enfin, la possibilité pour certains ENDAN liés par le traité de continuer à manoeuvrer pour parvenir au " seuil " nucléaire ou au-delà, au long d'une séquence signature-ratification-application qui peut traîner en longueur (7).

Malgré les garde-fous de non-prolifération du texte, les " échecs " seront nombreux. Mais s'agit-il d'échecs attribuables au TNP au sens propre ? La question vaut d'être posée. Principal point noir à recenser : l'ascension atomique des frères ennemis d'Asie du Sud, l'Inde et le Pakistan, devenus puissances nucléaires militaires respectivement en 1974 et en 1985 - et non signataires du TNP. Dans le cas de l'Inde, Washington jusqu'en 1965, puis Moscou par la suite ont sciemment aidé New Delhi pour des raisons d'équilibre géopolitique, dans le cadre de la guerre froide. Mais ce " parcours de tutorat " s'est surtout vérifié avant la création du TNP et sa ratification générale en 1970. Les jeux étaient déjà faits avant 1974, quand la première bombe indienne explosa (8).

Le cas du Pakistan, lui, commence par une ambiguïté : certains Etats, dont la France, transfèrent leurs savoirs civils en pensant qu'Islamabad rejoindra le TNP. Il n'en sera rien et, après l'arrêt de cette aide, la Chine prendra le relais jusqu'aux succès pakistanais de 1985. Une " rupture de contrat " du TNP de la part d'un des Etats détenteurs de l'arme nucléaire ? Techniquement, non, puisque Pékin n'adhérera elle-même au TNP qu'en 1992.

Israël constitue l'autre échec majeur, le plus problématique de la liste des non-signataires, car accompagné des circonstances aggravantes d'une négation officielle de la réalité (contrairement au Pakistan et à l'Inde) et d'un soutien impavide des Etats-Unis, qui n'en savent pas moins tout ce qu'il faut savoir sur la non-détention de façade de Tel-Aviv.

Du côté des signataires, Taïwan, la Corée du Sud, le Japon sont certes devenus en principe des " pays du seuil ". Mais Taïwan ne pouvait violer le TNP, puisque son statut l'empêche d'être signataire (politique d'une seule Chine). Washington a finalement " bloqué " ses projets. La Corée du Sud et le Japon, pays signataires tardifs (en 1975 et 1976) et puissances technologiques de pointe, demeurent quant à eux sous tutelle et " garantie assurantielle nucléaire " américaines.

Le cas de l'Iran semble plus clair : pays signataire du traité, il violerait ses engagements en cherchant apparemment à obtenir l'arme ; en matière de garanties, nul, pas plus la Chine que la Russie, ne peut revendiquer une influence efficace sur les choix de ce pays. La Corée du Nord, quant à elle, offre à l'examen un cas également grave, puisque, contrairement à l'Iran, elle s'est retirée du traité en 2003. D'autre part, ses progrès, bien que tardifs, ont longtemps bénéficié d'une certaine bienveillance de la part d'une puissance nucléaire, la Chine, qui semble toutefois avoir cessé son aide directe à Pyongyang après avoir ratifié le TNP.

Envisagé ainsi, le tableau n'est pas brillant. On peut cependant l'apprécier d'une autre manière. Mis à part la Corée du Nord, aucun Etat n'est sorti du traité. Et, en 2010, aucun signataire non détenteur de la bombe ne l'a encore obtenue. Depuis la naissance du TNP, le monde n'a pas connu de guerre nucléaire ni de montée aux extrêmes comparable à celle de Cuba en 1962. Les zones dénucléarisées par traité (disposition prévue dans le TNP à l'article 7 (9)) se sont multipliées - Antarctique en 1959 (avant le TNP), Pacifique sud en 1985, Amérique latine en 1995. Le Kazakhstan, l'Ukraine et la Biélorussie ont démantelé leur arsenal, ainsi que l'Afrique du Sud et la Suède. Brésil et Argentine ont renoncé à leurs recherches.

Tout cela n'est pas l'effet direct du TNP, mais le traité de 1968 n'en constitue pas moins la toile de fond légale et morale sur laquelle se sont greffées, ou dont se sont réclamées, les négociations régaliennes, bilatérales ou pas, qui ont mené à ces succès. A elle seule, la prorogation de 1995, " pour une durée indéterminée ", donne la mesure de l'importance prise en fin de compte par ce texte (qui aurait pu être théoriquement prorogé de manière limitée seulement, pour vingt-cinq autres années).

La question de l'efficience du TNP se pose-t-elle en ces termes ? En attendant une " option zéro " idéale, il n'est pas totalement efficace et reste en particulier dépendant de doctrines de dissuasion " responsables " de la part des EDAN (notions de non-emploi et de stricte suffisance, à l'exemple de la France). Il faut plutôt imaginer ce que serait la situation si le TNP n'existait pas. En effet, il est plus facile de recenser ce que le traité n'a pas réussi à empêcher que de modéliser ce qu'il a permis d'éviter. Dans ce domaine, un échec se comptabilise ; pas une réussite, surtout si elle se définit négativement.

Au bilan, et alors que la polémique sur le programme iranien bat son plein, accordons à ses contempteurs que le TNP forme un bouclier plein de trous, face à une menace - la prolifération - qu'il n'a pas fait disparaître. Mais il demeure tout de même un bouclier, et ce que l'on peut apercevoir à travers ne donne à personne l'envie de le jeter aux orties.

(1) Discours " Atoms for peace ". Texte intégral : www.atomicarchive.com (2) Lire Selig S. Harrison, " Le dilemme nucléaire du président Barack Obama ", Le Monde diplomatique, avril 2010. (3) L'accord de garantie de chaque Etat avec l'AIEA est à signer théoriquement dans les cent quatre-vingts jours suivant l'adhésion au traité. (4) Ce qu'ils s'engagent à faire dans l'article 6. (5) Le mouvement des non-alignés, qui compte cent dix-huit pays, appelle régulièrement à une plus grande ouverture des EDAN concernant le partage de la technologie civile (suivant le TNP) et à la ratification du traité par Israël. (6) Une soixantaine de signataires sur cent quatre-vingt-neuf appliquent le protocole additionnel. (7) Cf. Pierre Vandier, " La prolifération nucléaire en Asie menace-t-elle l'avenir du TNP ? ", Collège interarmées de défense, Paris, 1er octobre 2005. Rappelons que la France n'a ratifié le TNP qu'en 1992. (8) Beaucoup plus grave est l'accord de coopération nucléaire signé par Washington avec New Delhi en 2006, qui semble récompenser le contournement du TNP effectué par les Indiens. Lire " Prime nucléaire pour l'Inde ", La valise diplomatique, site du Monde diplomatique, 23 novembre 2006. (9) " Aucune disposition du traité n'empiète sur le droit de n'importe quel groupe d'Etats de conclure des traités régionaux dans le but d'assurer l'absence totale d'armes nucléaires sur leurs territoires. "

© 2010 SA Le Monde diplomatique. Tous droits réservés.