" Jamais l'Allemagne n'a été aussi libre " - Henri Ménudier

Le Monde diplomatique - Mai 2010, p. 8 9

Une étonnante constance qui n'exclut pas des ajustements... Jusqu'en 1990, la politique étrangère de la République fédérale d'Allemagne (RFA) s'est caractérisée par une certaine retenue, motivée par son passé hitlérien et par la partition du pays en plusieurs zones. C'est d'ailleurs le contexte international qui, lors de la fondation du pays, en 1949, présida à l'émergence des deux piliers de sa gestion des relations extérieures. D'une part, l'ancrage à l'Ouest et le réarmement, effectués durant le mandat du premier chancelier de la RFA, Konrad Adenauer, responsable de l'Union chrétienne-démocrate d'Allemagne (CDU). De l'autre, l'ouverture à l'Est - ou Ostpolitik. Lancée par le premier gouvernement de grande coalition entre la CDU, l'Union chrétienne-sociale (CSU) et le Parti social-démocrate (SPD), de 1966 à 1969, elle sera poursuivie de façon systématique par les chanceliers Willy Brandt, de 1969 à 1974, et Helmut Schmidt (SPD), de 1974 à 1982, ainsi que par leur successeur Helmut Kohl (CDU), lequel s'en accommoda alors qu'il l'avait combattue auparavant.

On aurait pu imaginer que la chute du mur de Berlin et la réunification de l'Allemagne déclencheraient une montée du nationalisme, un éveil des tentations dominatrices, voire un jeu de bascule entre l'Est et l'Ouest. De tels bouleversements auraient sans doute provoqué une rupture dans la politique étrangère du pays. Son voisinage ne connaissait-il pas des mutations qui rendaient soudainement obsolètes la plupart des atlas : disparition de l'Union soviétique, du Conseil d'assistance économique mutuelle (Comecon) (1), du pacte de Varsovie ; émergence de nouvelles structures étatiques ; réformes au sein de l'Union européenne et de l'Alliance atlantique ; apparition de nouveaux conflits de par le monde... ?

Tous ces événements ont eu un impact considérable sur l'Allemagne. Pourtant, sa politique extérieure n'a évolué qu'avec prudence, sans véritablement se démarquer de sa ligne antérieure - à une exception près : le refus du chancelier Gerhard Schröder (SPD) de cautionner l'intervention militaire des Etats-Unis en Irak, en 2003. Durant les deux dernières décennies, les responsables allemands ont, de fait, tout mis en oeuvre pour rassurer leurs partenaires étrangers et les convaincre qu'ils n'oubliaient pas les leçons de l'histoire.

Ce manque de goût pour le changement découle tout autant des dispositions institutionnelles propres au pays qu'à la personnalité de ses dirigeants politiques. Tout d'abord, le fédéralisme, par son large partage des pouvoirs entre les régions (Länder) et l'Etat fédéral, incite les partis à coopérer plutôt qu'à s'affronter. Les vraies querelles sur les orientations de la politique extérieure (ancrage à l'Ouest, réarmement, Ostpolitik, euromissiles) se sont déroulées avant 1989. Depuis la réunification, un assez large consensus prévaut - hormis, récemment, sur l'intervention militaire en Afghanistan, où des soldats allemands sont tués.

Par ailleurs, la Loi fondamentale, notamment son article 65, confie au chancelier le soin de fixer les grandes orientations de la politique. Si elle précise que, dans ce cadre, " chaque ministre fédéral dirige son département de façon autonome et sous sa propre responsabilité ", le pouvoir du chef de gouvernement n'est pas contesté, son ministre des affaires étrangères étant fréquemment vice-chancelier et même président de l'autre parti de la coalition.

S'incliner devant le drapeau français

Ainsi, fidèles à une approche communautaire et multilatérale, les différents chanceliers ont géré les situations de crise en privilégiant les solutions civiles. Très restrictif, le recours à des moyens militaires n'intervient qu'à la demande d'organisations internationales telles que l'Union européenne, l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) ou l'Organisation des Nations unies (ONU), et après accord du Parlement. Un pragmatisme et une pondération qui n'ont pas empêché la nouvelle Allemagne, très lucide sur ses intérêts, d'exercer pleinement des responsabilités accrues.

Se posant en héritier spirituel d'Adenauer, M. Kohl (1982-1998) s'est d'emblée employé à dissiper les inquiétudes sur sa politique extérieure, déclarant volontiers que l'unité de son pays et celle de l'Europe étaient les deux faces d'une même médaille. Il fut ainsi l'un des principaux artisans du traité de Maastricht, signé en 1992, ainsi que de la mise en place de l'Union économique et monétaire (UEM). On lui doit aussi la politique d'élargissement de l'Union et de l'OTAN aux pays d'Europe de l'Est. Même au prix d'âpres marchandages, il n'a cessé de rechercher l'accord avec Paris, disant avec malice : " Devant le drapeau français, il faut toujours s'incliner deux fois (2). "

Nombreuses tensions avec Paris

Conscient des limites et des contraintes qui s'imposaient à son pays, il déclina en 1989 puis en 1994 l'offre des Etats-Unis de devenir leur partenaire privilégié. Toutefois, ce sont des raisons d'ordre à la fois constitutionnel - interdiction faite à la Bundeswehr, la nouvelle armée fondée en 1955, d'intervenir hors des frontières de l'OTAN - et pratique qui empêchèrent l'Allemagne de participer à la guerre contre l'Irak après l'invasion du Koweït en 1990-1991, guerre qu'elle soutint cependant à travers une contribution financière substantielle, qualifiée de " politique du chéquier ". A la suite de cet épisode, et la Cour constitutionnelle fédérale ayant autorisé, en 1994, les interventions militaires allemandes hors de la zone géographique couverte par l'Alliance atlantique, M. Kohl a entrepris la réforme de la Bundeswehr nécessaire pour en faciliter le déploiement.

Dans l'opposition, SPD et Verts avaient critiqué la " militarisation " de la politique extérieure. Mais, quelques mois seulement après leur arrivée au pouvoir, de mars à juin 1999, la Bundeswehr se joignit aux bombardements de l'OTAN contre la Serbie, afin, prétendit-on alors officiellement, de prévenir un " génocide " au Kosovo. Le ministre des affaires étrangères Joschka Fischer (Verts) justifia cette intervention en se référant à Auschwitz, qui " ne devait pas se reproduire ". Le même gouvernement soutint le concept de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) et envoya des soldats dans les Balkans, en Afghanistan et en Afrique.

Les développements de la crise yougoslave avaient néanmoins mis l'Allemagne sous les feux de la critique (3). En décembre 1991, après avoir encouragé leur sécession, elle avait en effet reconnu hâtivement la Croatie et la Slovénie. Cette façon de faire cavalier seul lui valut d'être écartée des négociations sur l'ex-Yougoslavie pendant deux ans. Lors de l'intervention au Kosovo - problématique car sans mandat explicite de l'ONU -, la Bundeswehr se joignit à ses alliés de l'OTAN pour mettre fin, selon les autorités allemandes, à la violation des droits de la personne par les Serbes, éviter une catastrophe humanitaire et stabiliser la région.

Néanmoins, l'unilatéralisme de la politique américaine, son contournement du droit international et son mépris affiché de l'ONU déplurent de plus en plus à Berlin. Malgré la " solidarité illimitée " promise à M. George W. Bush après les attentats du 11 septembre 2001, M. Schröder (1998-2005) rompit spectaculairement avec lui en refusant d'impliquer son pays dans la guerre contre l'Irak. " Les questions essentielles concernant la nation allemande sont traitées à Berlin et nulle part ailleurs ", proclama-t-il avec force devant le Parlement le 13 septembre 2002. Ce n'est sans doute pas la crise financière, économique et sociale déclenchée par la faillite de Lehman Brothers en 2008 qui incitera l'actuel gouvernement à innover.

Abandonnant tout complexe d'infériorité et défendant bruyamment les intérêts nationaux, M. Schröder choqua parfois, déclarant par exemple, en décembre 1998 : " Plus de la moitié de l'argent flambé en Europe est payé par les Allemands (4). " Dès lors, les dissensions avec Paris se multiplièrent : en 1999, au sujet de la politique agricole commune (PAC), que M. Schröder estimait trop coûteuse ; en 2000, lors des négociations sur le traité de Nice, la querelle portant sur la nouvelle pondération des voix au Conseil européen. Il opéra néanmoins un rapprochement avec Paris et Moscou, tout en se faisant le chantre d'une " voie allemande " (der deutsche Weg) qui rappela fâcheusement les particularités de l'" autre chemin " (Sonderweg) de la seconde moitié du XIXe siècle. Après l'échec des mouvements nationaux et libéraux en 1848, la construction étatique et le processus d'unification de l'Allemagne avaient alors donné naissance, sur fond d'industrialisation rapide, à un régime autoritaire et pangermaniste, en opposition avec les puissances occidentales.

Ses écarts de langage n'empêchèrent cependant pas M. Schröder de gérer les relations internationales avec une prudente détermination : il mena à bien l'élargissement de l'OTAN et de l'Union, et fit adopter le projet de Constitution européenne que les Français, pour leur part, rejetteraient le 29 mai 2005. Cette même année, il admit mal d'être battu, de justesse, par une femme, Mme Angela Merkel - qui, de plus, soutenait la politique de M. Bush...

La chancelière Merkel a rétabli le dialogue avec les Etats-Unis, rendu la politique extérieure de l'Allemagne moins dépendante de la France et pris ses distances avec la Russie d'un président Vladimir Poutine considéré comme peu respectueux des droits de la personne. Usant d'un ton modéré, elle a parfois assoupli ses positions, mais sans renoncer à son objectif : l'Allemagne doit assumer davantage de responsabilités. Aux yeux des Allemands, elle a acquis une grande autorité internationale en présidant avec succès le Conseil européen et le G7 en 2007.

Au titre des succès revendiqués figurent l'adoption du traité de Lisbonne, la relance du partenariat Union européenne - Russie et le protocole de Kyoto sur le climat. Engagée dans la recherche de la paix au Proche-Orient, Mme Merkel a entamé un dialogue avec Israël et les Palestiniens. Elle affiche enfin un intérêt soutenu pour l'Afrique (5) et n'a jamais remis en cause les interventions extérieures de la Bundeswehr.

Très à l'écoute de ses partenaires, la chancelière n'hésite cependant pas à les désapprouver, voire à s'opposer à eux - la gestion de la crise financière et économique mondiale a ainsi créé de nombreuses tensions entre Paris et Berlin (6). Elle a critiqué le président Bush à propos des prisons secrètes de la Central Intelligence Agency (CIA) : " Une institution telle que Guantánamo ne peut et ne doit pas exister à long terme ", a-t-elle affirmé en janvier 2006 (7).

Désenchantement dans l'Union

Pour ne pas brusquer la Russie, elle a fait reporter l'entrée de la Géorgie et de l'Ukraine dans l'OTAN. Les menaces de rétorsion chinoises, qui se sont concrétisées, ne l'ont pas empêchée de recevoir le dalaï-lama en 2007 et de bouder l'ouverture des Jeux olympiques à Pékin en 2008 : les enjeux essentiels de sa politique extérieure se trouvant ailleurs, elle pouvait s'offrir le luxe d'une brouille passagère avec Pékin. D'autant qu'elle savait la Chine incapable de se passer de l'Allemagne sur le plan économique.

L'ancrage à l'Ouest reste néanmoins le socle sur lequel s'articulent les relations de l'Allemagne avec le monde : elle ne se place pas à égale distance de Washington et de Moscou et ne se considère pas comme une puissance centrale en Europe. De plus, les défis cruciaux qui se présentent au XXIe siècle renforcent l'approche multilatérale.

L'engagement euro-atlantique repose sur la coopération franco-allemande, l'intégration européenne et un partenariat atlantique forgé avec les Etats-Unis et l'OTAN - des éléments difficiles à dissocier. Depuis la déclaration de Robert Schuman (9 mai 1950) (8) et le traité de l'Elysée (1963) - traité d'amitié et de coopération entre Bonn et Paris -, le couple franco-allemand joue un rôle moteur dans la construction européenne. Mais l'influence de ce couple tend à se diluer avec les élargissements successifs de l'Union ; et, en dépit des embrassades publiques, la volonté de concertation n'exclut pas de sévères affrontements sur les contenus à donner à cette Europe toujours en gestation. De ce fait, on évoque facilement une banalisation, un désenchantement, voire un déséquilibre dans les relations franco-allemandes.

Par-delà leurs différences de style et de personnalité, M. Sarkozy et Mme Merkel ont, il est vrai, exprimé des désaccords sur une Union méditerranéenne (dont l'Allemagne devait être exclue) devenue Union pour la Méditerranée, sur l'indépendance de la Banque centrale européenne (BCE) et sur la gestion économique de l'Union. D'autres divergences sont apparues quant aux solutions à apporter à la crise financière et économique ou à la refonte du système financier international. Les tensions nées de la dette grecque, enfin, mettent au jour des conceptions contrastées de la " solidarité européenne ".

Un réseau serré de coopérations multilatérales

En mars 2010, en effet, pour ne pas encourager le " laxisme " qui, selon elle, pourrait se répandre dans la zone euro, Mme Merkel se montre intransigeante à l'égard d'Athènes, malmenée par les marchés financiers. Le 23 mars, elle impose même sa solution : le recours au Fonds monétaire international (FMI) et aux aides bilatérales. Pour rassurer le monde de la finance, un nouvel accord européen intervient le 11 avril. Le montant des prêts bilatéraux dépendra de la part de chaque Etat dans le capital de la Banque centrale européenne (BCE), dont l'Allemagne est le premier contributeur. Deux approches qui se complètent : la gestion rigoureuse de la zone euro (point de vue allemand) devrait aller de pair avec la solidarité et une véritable coordination des politiques économiques (point de vue français), sans porter atteinte à l'indépendance de la BCE.

L'entente franco-allemande n'en conserve pas moins son caractère indispensable : si elle ne suffit pas pour faire avancer l'Europe, sa disparition l'empêcherait de progresser. De plus, les divergences entre les deux pays, souvent très médiatisées, ne doivent pas faire oublier l'ampleur de leurs convergences - que met largement en relief l'étroite collaboration quotidienne, très accaparée par la politique européenne, de leurs gouvernements.

Parce que très liée à son histoire, l'Europe demeure d'une importance fondamentale pour l'Allemagne : après 1945, elle lui a donné une sorte d'identité de substitution et a formé le cadre dans lequel elle a pu, progressivement, recouvrer sa souveraineté confisquée par les Alliés. C'est pourquoi le pays n'a cessé d'être en pointe dans les négociations européennes. Si, toutefois, depuis les années 1990, Berlin a fait passer l'élargissement avant l'approfondissement, elle se montre désormais moins intégrationniste, s'accommode davantage de la coopération intergouvernementale et n'hésite pas à défendre ses intérêts - comme le font les autres pays.

En 2006, M. Fischer avait tiré la sonnette d'alarme, dénonçant " un déplacement fatal de perspective " ; selon lui, " l'Europe n'est plus le projet central de la politique allemande (9) " et serait trop perçue à travers le prisme déformant des intérêts nationaux. Autant M. Schröder soutenait l'entrée de la Turquie dans l'Union, autant Mme Merkel s'y oppose, préconisant un partenariat privilégié - au risque de mécontenter l'allié américain.

Le désaccord avec Washington à propos de la guerre en Irak en 2003, comme la déception affichée par Mme Merkel devant l'intérêt limité du président Barack Obama pour l'Europe ne doivent toutefois pas faire oublier le lien ombilical qui unit ces deux puissances depuis 1949. Les Etats-Unis sont à l'origine de la RFA ; ils ont facilité la reconstruction du pays à travers le plan Marshall, ont garanti sa sécurité et celle de Berlin pendant la guerre froide et ont organisé son réarmement contrôlé dans le cadre de l'OTAN. Bien que les conflits se soient déplacés à la périphérie ou en dehors de l'Europe, l'Allemagne continue de dépendre de la présence militaire américaine à l'intérieur de ses frontières et, plus largement, sur le continent.

Grâce à la disparition du rideau de fer en 1989-1990, elle a par ailleurs renoué pleinement ses liens traditionnels avec les pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Objet d'une grande attention, les rapports avec la Pologne et la République tchèque restent malgré tout difficiles, en raison de l'expulsion des Allemands de ces pays en 1945. Berlin a également développé une politique active de voisinage avec les Etats proches de la Russie (Biélorussie, Ukraine et Moldavie) et, au nom de la prévention des conflits, manifeste un intérêt certain pour les régimes du Caucase (Géorgie, Arménie et Azerbaïdjan) et de l'Asie centrale.

L'Allemagne estime que la résolution des graves problèmes de pays tels que l'Irak, l'Afghanistan, le Pakistan ou l'Iran doit passer par les organisations internationales dont elle est un contributeur financier important. Sa politique vise à circonscrire l'emploi de la force au profit de solutions multilatérales.

En 1990, la promesse d'une aide économique et financière conséquente a convaincu l'URSS d'accepter l'unité allemande. Pour des raisons liées au passé (l'histoire des Empires russe et allemand, les guerres mondiales du XXe siècle) mais également économiques (la dépendance énergétique) et stratégiques (la paix en Europe), les relations avec la Russie apparaissent primordiales pour Berlin. Les dirigeants allemands se montrent donc soucieux de ménager une puissance fortement diminuée depuis vingt ans. Ils ont ainsi tissé avec la Russie un réseau serré de coopérations bilatérales, européennes et multilatérales, tout en prenant soin de ne pas réveiller les craintes des PECO, qui gardent en mémoire la tutelle du Kremlin.

Les vives critiques suscitées par le projet de gazoduc qui, sous la Baltique, reliera directement la Russie au nord de l'Allemagne illustrent bien les précautions que doivent prendre ses dirigeants ; ces reproches ont été entendus car d'autres partenaires, dont la France, sont désormais associés au projet. Indépendamment des crises politiques (Tchétchénie et Géorgie) et des désaccords persistants sur la question des droits humains, le renforcement constant de la coopération économique et la réduction de la dépendance énergétique allemande sont tenus pour essentiels. Dans un souci de stabilité, Berlin veut faire de Moscou un partenaire à part entière - un objectif relativement facile, comparé à la complexité du puzzle asiatique.

L'Asie constitue un vaste ensemble trop hétérogène pour qu'il soit possible de dépeindre à grands traits la politique suivie par Berlin à l'égard de ce continent. Son approche régionale établit une distinction entre l'Asie orientale (Chine, Japon, Corée), l'Asie du Sud-Est (en particulier les dix pays de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est, [Anase]) et l'Asie du sous-continent indien (notamment l'Afghanistan, l'Inde et le Pakistan). Outre les relations commerciales, les échanges portent beaucoup sur des questions de société (éducation, formation, recherche, emploi, environnement, énergie, technologie). La Chine, qui, en 2009, a dépassé l'Allemagne comme première puissance exportatrice mondiale, retient fortement l'attention, mais on remarque depuis quelques années un intérêt croissant pour l'Inde, jusque-là négligée, ainsi que pour les pays émergents, acteurs de premier plan dans les relations internationales de demain.

Dans sa déclaration gouvernementale inaugurale du 20 septembre 1949, le premier chancelier, Adenauer, avait fixé trois objectifs à la République fédérale, qui, à l'époque, ne disposait pas encore d'un ministère des affaires étrangères : la souveraineté nationale et l'égalité des droits avec les autres nations, la construction européenne, la réunification. Grâce à une politique qui a su s'adapter aux changements internes et à l'évolution du contexte international, ces objectifs ont été atteints le 3 octobre 1990. S'adressant pour la première fois aux députés le 30 novembre 2005, la chancelière Merkel constatait : " Jamais l'Allemagne n'a été aussi libre qu'aujourd'hui. "

Note(s) :

(1) Organisation d'entraide économique entre les pays du bloc communiste. (2) Cité par Maxime Lefebvre, " L'Allemagne et l'Europe ", Revue internationale et stratégique, n° 74, Armand Colin, Paris, 2009. (3) " Les responsabilités de l'Allemagne et du Vatican dans l'accélération de la crise " ont été " évidemment écrasantes ", déclarera le 16 juin 1993 le ministre des affaires étrangères français Roland Dumas. Lire Paul-Marie de La Gorce, " Les divergences franco-allemandes mises à nu ", Le Monde diplomatique, septembre 1993. (4) Cité par Jacques-Pierre Gougeon, L'Allemagne du XXIe siècle, une nouvelle nation, Armand Colin, Paris, 2009. (5) Lire Raf Custers, " Arrière-pensées européennes ", Le Monde diplomatique, juillet 2006. (6) Soutenue par une sévère politique d'austérité salariale, la balance commerciale allemande affiche un confortable excédent. Ce déséquilibre fut récemment critiqué (bien qu'en termes mesurés) par la ministre de l'économie française Christine Lagarde. En effet, les excédents allemands sont, nécessairement, à la hauteur... des déficits de ses partenaires commerciaux, dont la France. (7) Der Spiegel, Hambourg, 7 janvier 2006. (8) Le ministre des affaires étrangères français y annonçait le projet de Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), fondé sur un accord franco-allemand et réalisé en 1951. (9) Der Spiegel, 21 décembre 2008.

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