ANALYSE - La dynamique des pouvoirs au XXIe siècle - Joseph Nye

Le Temps - Débats, mardi, 19 octobre 2010

Joseph Nye, professeur à Harvard, démontre que les organisations en réseau, comme le G20, sont le poste avancé des grands défis transnationaux du siècle. Mais la réussite de ces réseaux dépend de leur petite taille et de l'absence de divisions entre les grandes puissances.

Il est peu probable qu'un gouvernement global voit le jour au XXIe siècle, même s'il existe déjà un certain degré de gouvernance mondiale. Le monde compte des centaines de traités, d'institutions et de régimes qui gèrent les relations entre Etats dans les domaines des télécommunications, de l'aviation civile, des rejets dans les océans, du commerce et même de la prolifération des armes nucléaires.

Mais ces institutions sont rarement autosuffisantes. Elles requièrent encore l'intervention des grandes puissances. Et il reste à démontrer que les grandes puissances de ce siècle seront à la hauteur de ce rôle.

Comment évoluera le comportement de la Chine et de l'Inde au fur et à mesure de leur montée en puissance? Ironiquement, pour ceux qui prédisent un monde tripolaire centré sur les Etats-Unis, la Chine et l'Inde d'ici au milieu du siècle, ces trois Etats - les plus peuplés du monde - sont parmi les plus jaloux de leur propre souveraineté.

Certains prétendent que nos actuelles institutions globales sont suffisamment ouvertes et adaptables pour que la Chine y trouve un intérêt à y devenir, dans les mots de Robert Zoellick, président de la Banque mondiale, un «partenaire responsable». D'autres estiment que la Chine va vouloir imposer sa propre marque et créer son propre système institutionnel international à mesure que son pouvoir s'étoffera.

Les pays de l'Union européenne ont plus facilement accepté d'expérimenter la restriction de leur souveraineté et pourraient encourager plus d'innovation institutionnelle. Mais il est peu probable que, à moins d'un désastre comme la Seconde Guerre mondiale, le monde connaisse un «moment constitutionnel» comme celui vécu lors de la création du système d'institutions des Nations unies après 1945.

Aujourd'hui, en tant qu'institution universelle, l'ONU joue un rôle crucial en matière de légitimité, de diplomatie de crise, de maintien de la paix et pour les missions humanitaires, mais sa taille même est un désavantage pour nombre d'autres fonctions. Comme l'a démontré le Sommet de Copenhague sur le changement climatique de 2009, les réunions de 192 Etats sont souvent stériles et sujettes aux actions de blocs et aux manigances tactiques par des acteurs improbables qui manquent par ailleurs de ressources pour résoudre des problèmes fonctionnels. Selon les mots de la secrétaire d'Etat américaine Hillary Clinton, «l'ONU reste la seule institution globale importante... mais elle nous rappelle constamment ses limites... L'ONU n'a jamais été conçue pour relever tous les défis... et ce ne doit pas non plus être son rôle.»

En effet, le principal dilemme auquel la communauté internationale est confrontée est de savoir comment inclure tout le monde tout en gardant la capacité d'agir. La réponse repose certainement dans ce que les Européens ont appelé la «géométrie variable.» Il y aura de nombreux multilatéralismes et «mini-latéralismes», qui varieront en fonction des dossiers avec la redistribution des ressources de pouvoir.

Sur les questions monétaires, par exemple, la conférence de Bretton Woods avait créé un Fonds monétaire international en 1944, qui regroupe aujourd'hui 186 pays. Mais la suprématie globale du dollar était la caractéristique essentielle de la coopération monétaire jusque dans les années soixante-dix. Après l'affaiblissement du dollar et la décision du président Richard Nixon de mettre fin à sa convertibilité à l'or, la France réunissait en 1975 les dirigeants de cinq pays dans la bibliothèque du château de Rambouillet pour discuter des questions monétaires. Rapidement, le groupe a compté sept membres puis s'est élargi en nombre et en envergure - incluant la Russie et un vaste appareil médiatique et bureaucratique - pour devenir le G8.

Puis le G8 prit l'habitude de convier cinq économies émergentes à sa table. Lors de la crise financière de 2008, ce cadre a évolué en G20 avec une participation plus inclusive.

Dans le même temps, le G7 a continué de se réunir avec un ordre du jour monétaire plus spécifique; de nouvelles institutions, comme le Bureau pour la stabilité financière, ont été créées tandis que les discussions bilatérales entre les Etats-Unis et la Chine ont joué un rôle de plus en plus important. Comme le dit un diplomate averti, «si vous essayez de négocier entre 20 pays un accord sur le taux de change ou un sauvetage du Mexique, comme aux premiers jours de l'ère Clinton, ce n'est pas facile. S'il y a plus de 10 acteurs en présence, cela devient beaucoup trop difficile d'obtenir des résultats.»

Il a raison, bien sûr. Car trois pays en présence impliquent trois relations bilatérales; avec 10, nous en avons 45; et avec 100 acteurs, il y a presque 5000 relations bilatérales. C'est pourquoi, sur des sujets comme le changement climatique, l'ONU continuera de jouer son rôle mais des négociations plus poussées auront plutôt lieu en groupes plus petits comme dans le cadre du Major Economies Forum (Forum des économies les plus importantes, ndt), dans lequel moins d'une douzaine de pays représentent 80% des émissions de gaz à effet de serre.

La plus grande part du travail de gouvernance globale reposera sur des réseaux formels et informels. Des organisations en réseau (comme le G20) sont utilisées pour établir des ordres du jour, parvenir à un consensus, coordonner les politiques, partager les connaissances et établir les normes. Selon Anne-Marie Slaughter, directrice de la planification politique au Département d'Etat américain, «le pouvoir qui découle de ce genre de connectivité n'est pas un pouvoir à même d'imposer des résultats. Les réseaux ne sont pas dirigés ni contrôlés autant qu'ils sont gérés et orchestrés. De multiples acteurs sont intégrés dans un tout qui est supérieur à la somme de leurs parties.»

En d'autres termes, le réseau confère le pouvoir de parvenir aux résultats escomptés avec d'autres acteurs plutôt que malgré eux.

Pour faire face aux défis transnationaux qui caractérisent l'ère de l'information globale, la communauté internationale devra continuer à développer une série de réseaux complémentaires et d'institutions qui complètent le cadre global des Nations unies. Mais si les pays les plus importants sont divisés, il est peu probable que même les organisations en réseau comme le G20 parviennent à établir des ordres du jour à partir desquels pourront travailler et agir les Nations unies et les institutions financières de Bretton Woods.

Au lendemain de la crise financière de 2008, le G20 avait donné l'impression d'aider les gouvernements à coordonner leurs actions et à éviter un protectionnisme rampant. Le monde est impatient de voir l'attitude qu'il adoptera lorsqu'il se retrouvera à Séoul en novembre prochain.

PHOTO - French President Nicolas Sarkozy (R), Russian president Dmitri Medvedev (L) and German Chancellor Angela Merkel have a tri lateral meeting during the G20 summit on June 27, 2010 at the convention center in Toronto, Ontario.

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